Il Consulente 1081
I nuovi ricorsi amministrativi in materia di lavoro e legislazione sociale
1081 numero 1 anno 2017 - focus a cura di Francesco Stolfa - Avvocato - Ufficio Legale Ancl SU
Scrive l'Avvocato Francesco Stolfa - Ufficio Legale ANCL-SU
Con la circolare n. 4 del 29 dicembre 2016, l’Ispettorato Nazionale del Lavoro interviene per la prima volta a fornire chiarimenti sul nuovo contenzioso amministrativo così come in parte ridisegnato dall’art. 11 del D.Lgs. 14 settembre 2015, n. 149, uno dei decreti attuativi del cd. Jobs Act, che ha profondamente modificato gli artt. 16 e 17 del D.Lgs. 124/2004. La circolare era molto attesa perché si sperava riuscisse a sciogliere alcuni nodi che la riforma del 2015 ha lasciato irrisolti. È opportuno, comunque, fare un passo indietro. La riforma del 2015 ha incontrato il favore degli operatori professionali e delle imprese in quanto affronta e risolve in radice un problema particolarmente delicato che era emerso in sede applicativa con il vecchio testo del 2004 che, da un lato, prevedeva la possibilità di ricorrere (non solo in sede giudiziaria ma anche) in via amministrativa contro le ordinanze ingiunzioni emesse dalle Direzioni Territoriali del Lavoro ma, d’altro canto, prevedeva anche espressamente (e inequivocabilmente) che tale ricorso, nei casi in cui si contendesse della qualificazione del rapporto (art. 17), sospendeva semplicemente il termine (di 30 giorni) per l’impugnazione in sede giurisdizionale. Ne era derivato un grave disagio per gli operatori che, in caso di rigetto del ricorso amministrativo, avevano a disposizione, per presentare l’opposizione al Giudice (dei 30 previsti dalla legge) solo i giorni residui non decorsi prima della presentazione del ricorso amministrativo. L’inconveniente non sussisteva nel caso di ricorso al direttore della Direzione Regionale del Lavoro avverso le ordinanze ingiunzione aventi ad oggetto altre violazioni (non riguardanti cioè la sussistenza o la qualificazione del rapporto) in quanto l’art. 16 prevedeva, invece, più semplicemente e correttamente, che il termine per il ricorso al giudice decorreva solo “alla conclusione della fase amministrativa”. La riforma - dicevamo - ha risolto questo problema ... tagliando la testa al toro, cioè eliminando ogni possibilità di ricorso amministrativo avverso l’ordinanza ingiunzione che, quindi, ora, può essere opposta solo in sede giurisdizionale. La cosa riguarda direttamente anche i Consulenti del Lavoro in quanto, come noto, ai sensi dell’art. 6, comma 9 del D.Lgs. 01/09/2011, n. 150 l’opponente, nel giudizio di primo grado, può costituirsi di persona (cioè senza patrocinio di un avvocato), quindi anche con l’assistenza del proprio CdL. Con il nuovo testo degli artt. 16 e 17, quindi, il ricorso amministrativo può essere proposto solo contro gli “atti di accertamento” compiuti dagli ispettori del lavoro, da quelli degli enti previdenziali ed assistenziali nonché dagli altri ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria che rilevino violazioni in materia di lavoro e legislazione sociale. 
Ciò che occorre sottolineare, però, è che, mentre per gli atti di questi ultimi agenti e ufficiali di polizia giudiziaria diversi dagli ispettori lavoro e dagli ispettori degli enti previdenziali o assicurativi, l’art. 16 prevede sempre la possibilità di un ricorso amministrativo alla sede territorialmente competente dell’INL, qualunque sia il loro contenuto, invece, per gli atti di accertamento compiuti dagli ispettori del lavoro e da quelli degli enti previdenziali ed assicurativi,  il ricorso amministrativo deve essere rivolto al Comitato sui rapporti di lavoro (art. 17) ma solo se abbia ad oggetto la sussistenza o la qualificazione dei rapporti di lavoro. Per gli altri atti degli ispettori INL, INPS e INAIL non sussiste, quindi, per il presunto contravventore, alcuna tutela giustiziale amministrativa se non il blando diritto a presentare scritti difensivi e ad essere ascoltato di persona dalla medesima autorità procedente ex art. 18, L. 689/1981. Resta ferma, inoltre, la possibilità di proporre i ricorsi amministrativi previsti dagli ordinamenti degli enti previdenziali e assicurativi ma solo per contestare i crediti accertati, non le sanzioni amministrative. Su questo diverso regime impugnatorio che emerge dal testo legislativo, la circolare INL in commento non dice nulla, limitandosi a rilevare che il ricorso ex art. 16 è riservato “agli atti del personale ispettivo diverso da quello dell’Ispettorato, atteso peraltro che rispetto agli atti adottati da questi ultimi va utilizzato il diverso ricorso al Comitato per i rapporti di lavoro”. Non evidenzia, cioè, la circolare che ciò è vero solo per gli accertamenti inerenti la sussistenza o la qualificazione del rapporto di lavoro. Poco oltre, però, quando esamina il ricorso ex art. 17, richiama tale competenza limitata precisando che esso può essere proposto dallo ispettori “in ordine alle medesime censure”. Il quadro complessivo che emerge dalla riforma presenta, dunque, novità piuttosto rilevanti sulle quali la circolare, in verità, si sofferma poco. Da un lato, infatti, viene eliminata in radice - come si è detto - la possibilità di ricorrere in via amministrativa avverso i provvedimenti emessi dagli organi ispettivi aventi natura di titolo esecutivo (ordinanze-ingiunzione), dall’altro si crea un procedimento impugnatorio in via amministrativa generalizzato solo per gli atti di accertamento adottati da quelli che potremmo definire agenti o ufficiali di polizia giudiziaria “non specializzati”, diversi cioè da quelli operanti nell’ambito dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro ovvero di enti previdenziali e assicurativi. Il fine perseguito dal legislatore con tale innovazione è espressamente dichiarato nel testo normativo il cui incipit recita testualmente “al fine di garantire l'uniforme applicazione delle disposizioni in materia di lavoro, legislazione sociale, nonché in materia contributiva e assicurativa”. Per gli atti compiuti dagli ispettori “specializzati” (INL, INPS, INAIL), invece, il procedimento giustiziale amministrativo vero e proprio è limitato ai soli provvedimenti a contenuto complesso che implicano, cioè, una valutazione (prevalentemente giuridica) della natura del rapporto di lavoro. Per il resto la procedura dei due ricorsi non si discosta da quanto previsto dalla normativa previgente, salvo nella individuazione dell’organo competente che, per il ricorso ex art. 16, avverso gli atti degli ispettori non specializzati, è ora il Direttore della sede territoriale dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro mentre per il ricorso ex art. 17 resta il Comitato per i rapporti di lavoro la cui composizione però prevede ovviamente la presenza (e la presidenza) del medesimo direttore.
 
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